De grenzen van een grondwet

De grenzen van een grondwet

Een grondwet kan niet haar eigen legitimatie zijn

Matthias Storme

Munchausen doet wat een Grondwet niet kan

In de Catalaanse ‘crisis’ heb ik als jurist veel onzin gelezen, naast hier en daar lucide analyses. Vaak draaien die rond de vraag wat de kracht en plaats is van een grondwet (en met name van de Spaanse Grondwet) in de beoordeling van die crisis. Het zijn daarbij overigens vooral mensen die niet juridisch geschoold zijn, en al zeker niet rechtswetenschappelijk, die daarbij heel zwart-wit over recht denken.

Over het recht hebben zij een soort autoritaire opvatting: een bepaalde interpretatie van een bepaalde Grondwet wordt heilig verklaard, alsof er niet zowel over de absolute waarde als de interpretatie van zo’n Grondwet meer dan enige twijfel mogelijk is.

Op de eerste plaats gaat het in de crisis eigenlijk niet om een conflict tussen de Catalaanse overheid en de Spaanse grondwet in formele zin, maar om een conflict met de Spaanse rechtsorde als geheel. Zo bijvoorbeeld zijn de Catalaanse Jordis (leiders van culturele verenigingen) niet opgesloten wegens schending van de grondwet, maar van een Spaanse strafwet waarvan de grondwettelijkheid erg betwijfelbaar is, en is de censuur waarmee het de Catalaanse TV verboden werd een rede van Puigdemont uit te zenden (21 oktober) duidelijk strijdig met de Spaanse grondwet (art. 20.4).

Ook zijn er in Europa democratieën, zelfs met deelstaatparlementen, die geen formele grondwet hebben, met name het Verenigd Koninkrijk, waar ook de meest fundamentele regel in beginsel bij gewone wet van het parlement kan worden gewijzigd.

Natuurlijk kan men overal wel van een Constitutie spreken, ongeacht of dat een formele grondwet is of niet: een stel regels en beginselen die een politieke en juridische ordening haar identiteit geeft – hoe worden fundamentele vrijheden gewaarborgd, de inspraak van het volk georganiseerd, het functioneren van de politieke instellingen en dergelijke meer.

Vanzelfsprekend is het in en voor een rechtsstaat van zeer groot belang dat de regels van de rechtsorde, met in beginsel als hoogste norm de Grondwet, gerespecteerd en toegepast worden. En toch kan de vraag of iets in overeenstemming is met die Grondwet in bepaalde gevallen nooit de laatste, determinerende vraag zijn.

Zo zal volgens een bepaalde opvatting het internationaal recht zelfs voorrang hebben op de Grondwet; ik deel die mening niet en juristen overal ter wereld zijn over die vraag grondig verdeeld. Verder is het zo dat belangrijke hervormingen in vele democratieën, en met name omzeggens alle fundamentele hervormingen in België (algemeen enkelvoudig stemrecht, toetreding tot de Europese Gemeenschappen, enz…) tegen de Grondwet in zijn gebeurd, en achteraf hun legitimiteit en legalisering hebben gekregen.

Maar fundamenteler voor de Catalaanse crisis is de vaststelling dat de gelding zelf van een Constitutie, zodoende dus ook de vraag of de Spaanse Grondwet in Catalonië nog gelding kan hebben, onmogelijk door die Grondwet zelf kan worden bepaald en daarvan afhangen. Een grondwet kan zijn grond nooit in zichzelf vinden. Een grondwet is geen baron Munchausendie zichzelf aan de eigen haren uit het moeras kan trekken.

In een conflict waar twee rivaliserende constituties tegenover elkaar staan, zoals enerzijds de Spaanse grondwet en anderzijds de Catalaanse constitutie uitgedrukt in de onafhankelijkheidsverklaring, is het evident dat de ene Constitutie volgens de andere ongeldig is en omgekeerd. Het gaat om botsende en onverzoenbare legaliteiten. Dat conflict kan dus onmogelijk opgelost worden als een vraag van legaliteit, maar is een vraag van legitimiteit.

Bij zo’n conflict schiet het recht noodzakelijk te kort; het bevindt zich buiten de rechtsorde. De oplossing daarvan is niet, of toch niet op de eerste plaats een juridisch probleem. Het is hoofdzakelijk een politiek en moreel probleem, al kunnen rechtsbeginselen en met name de traditie van het “ius gentium“, de rechtsregels betreffende verhoudingen tussen volkeren en dus ook tussen conflicterende rechtsorden, daarbij wel een rol spelen.

Bij dat ius gentium gaat het dus niet om de vraag of er rechtsnormen zijn die boven de nationale constitutie staan en staten zouden dwingen hun constitutie daaraan aan te passen. Dat is een moeilijke vraag en mijn persoonlijk antwoord is zoals gezegd dat die géén voorrang hebben op de constitutie maar wel, naast andere factoren, mee de legitimiteit van een constitutie bepalen. Maar hier gaat het niet daarover, maar wel over de vraag of rechtsbeginselen een rol kunnen spelen bij conflicten tussen rivaliserende constituties; zij kunnen dat inderdaad, maar zeker niet exclusief.

Bovendien zijn die rechtsbeginselen vaag en onderling tegenstrijdig. Er is met name géén eenduidige rang tussen de verschillende beginselen die hierbij een rol spelen, zoals bijvoorbeeld enerzijds de eerbied voor de bestaande Grondwet en staatsgrenzen, en anderzijds het zelfbeschikkingsrecht der volkeren.

Rechtsregels blijven wel een belangrijke rol spelen voor de beoordeling van de wijze waarop partijen zich in zo’n conflict gedragen. Dat het conflict over een secessie zich buiten het recht bevindt, betekent niet dat partijen zich in dat conflict niet aan andere rechtsregels moeten houden en dat het respect van die regels een element zal zijn bij de beoordeling van de legitimiteit van een secessie en van het verzet ertegen.

Die legitimiteit wordt in grote mate bepaald door de wijze waarop de vrijheden van de burgers en hun mogelijkheid tot inspraak worden gerespecteerd of geschonden.

Het hoeft allicht niet gezegd dat er op dat vlak zeer goede redenen zijn om te oordelen dat de legitimiteit van de Spaanse rechtsorde in Catalonië in vergelijking met die van de rivaliserende Catalaanse rechtsorde door het optreden van de Spaanse staat wel bijzonder diep is gezakt…