Confederalisme voor dummies en de logische seconde van onafhankelijkheid daarin

Nu de jongste dagen door sommigen een retorische veldslag word geleverd rond het begrip confederalisme (1) zou ik graag als jurist-comparatist enkele verduidelijkingen willen aanbrengen in dat debat. Zoals steeds wanneer het over staatsvormen en constitutionele modellen gaat bestaan er in de realiteit nauwelijks "zuivere" gevallen, maar dat maakt het nog niet onmogelijk om een aantal zaken toch alvast begrippelijk uit elkaar te houden. Weliswaar hebben deze begrippen in de loop der geschiedenis niet altijd dezelfde betekenis gehad (2), maar vandaag bestaat er onder rechtswetenschappers een relatief grote consensus over hun betekenis. Confederalisme heeft m.i. enerzijds een vrij precieze betekenis, die men goed kan onderscheiden van andere beginselen, maar houdt anderzijds nog geen stellingname in over verschillende andere aanverwante vragen.

1. Het wezenlijke kenmerk van confederalisme, waardoor dit zich onderscheidt van federalisme, betreft de "Kompetenzkompetenz" zoals juristen dat in het Duits noemen. Het betreft de vraag welk niveau juridisch de bevoegdheid heeft om de bevoegdheidsverdeling tussen de niveaus te bepalen.
In een federale staat is het de federale grondwetgever (of zo er geen bijzondere meerderheid nodig is voor een grondwetswijziging, zoals in het Verenigd Koninkrijk, de wetgever) die de bevoegdheden verdeelt tussen het federale niveau en het deelstaatniveau. In een confederatie bepalen de lidstaten welke bevoegdheden de federale overheid heeft. Zo is de Europese Unie een confederatie, want de Unie heeft slechts bevoegdheden voor zover de lidstaten die hebben overgedragen aan de Unie en zolang ze die bevoegdheden daar laten (3). In een confederatie kunnen de leden die federale bevoegdheden ook eenzijdig intrekken. De regels volgens dewelke dat kan gebeuren zullen wel telkens verschillen. Zo kunnen de lidstaten van de EU in beginsel geen afzonderlijke bevoegdheden terug aan zich trekken, maar enkel de Unie als geheel opzeggen. In andere gevallen kan dit wel voor bepaalde bevoegdheden apart gebeuren. Ook kunnen er regels zijn die opzegtermijnen en overgangsmaatregelen opleggen.

2. Een confederatie verschilt anderzijds ook van een intergouvernementele conferentie, en in die zin is een confederatie wel degelijk meer dan een louter verdrag. Een confederatie heeft immers gemeenschappelijke (federale) instellingen die wel degelijk bevoegdheden hebben die ze in beginsel zelfstandig kunnen uitoefenen, zonder dat er daarbij unanimiteit nodig is. Omgekeerd zijn er historische voorbeelden van een unanimiteitsvereiste in unitaire of federale staat (de Poolse Landdag bv. met zijn liberum veto) en stellen we vast dat in België alvast de Franstalige Gemeenschap over een vetorecht beschikt.

3. De Kompetenzkompetenz is niet hetzelfde als de residuaire bevoegdheid of restbevoegdheid. De residuaire bevoegdheid betreft de vraag wie de bevoegdheden heeft die niet uitdrukkelijk zijn toegewezen. Het andere niveau heeft dan enkel "toegewezen" bevoegdheden, zij het dat die bevoegdheid heel specifiek of heel algemeen kan zijn. In een confederatie hebben de leden de restbevoegdheid, maar dit geldt ook in de meeste federale staten. In België is dit niet het geval, omdat de bepaling van art. 35 Grondwet, die dit zou invoeren, nog steeds niet is uitgevoerd. Maar restbevoegdheid is dus wel iets heel anders dan confederalisme.

4. De begrippen federaal en confederaal zeggen op zichzelf niets over de omvang van de respectieve bevoegdheden. Men kan een federale staat hebben met zeer beperkte bevoegdheden en een confederatie met zeer veel bevoegdheden.

5. De begrippen federaal en confederaal zeggen ook niets over de hiërarchie der normen, over de vraag of de wetten van een niveau hoger zijn in rang dan die van een ander niveau. Een hiërarchie der normen bestaat immers enkel waar meerdere niveaus bevoegd zijn voor dezelfde materie en niet voor materies waar er maar één niveau bevoegd is. Een hiërarchie bestaan dus in beginsel enkel bij zogenaamd concurrerende bevoegdheden. Er zijn federaties zonder hiërarchie, zoals België, omdat er geen concurrerende bevoegdheden zijn, en er zijn confederaties met zo'n hiërarchie, zoals de EU. Of er concurrerende bevoegdheden zijn of niet is in zeer grote mate bepaald door de historische dynamiek, nl. of het federalisme centrifugaal is of centripetaal, d.i. uiteengroeiend of samengroeiend. In het tweede geval kan een concurrerende bevoegdheid en normenhiërarchie immers niet werken, omdat men niet tegelijk bevoegdheden kan overdragen aan een deelstaat en zeggen dat de bestaande zowel als nieuwe federale wetten toch altijd voorrang zullen hebben; dat zou pas "de mensen bedriegen" zijn (4).

6. Het is een politiek correcte mythe dat er in de geschiedenis geen "succesvolle" confederaties zijn geweest. Wel is het juist dat de meeste confederatie die enige duur hebben gekend ontstaan zijn vanuit onafhankelijke staten en niet vanuit een unitaire of federale staat. Denken we maar opnieuw aan de EU. Maar er zijn wel degelijk andere voorbeelden. Zo bv. de Duitse Bond. Of, nog een stuk relevanter: de Verenigde Provinciën. Na de afschaffing van de centraliserende Habsburgse monarchie met het Plakkaat van Verlatinghe (afzetting van Filips II) (5) hebben de Nederlanden zich omgevormd tot een zeer succesvolle confederatie, die zowat 200 jaar lang een wereldmacht is geweest. De soevereiniteit berustte toen bij de afzonderlijke Provinciën, die enkele centrale instellingen hebben ingericht (zoals de vloot) (6), en samen de "Unie van Utrecht" vormden (7).

7. Tenslotte wil ik ingaan op de modieuze stelling dat een confederatie separatisme veronderstelt. De tegenstanders van het confederalisme, die dit proberen af te doen als omfloerst separatisme, schilderen daarbij voortdurend een trompe-l'oeuil. De correcte vraag is namelijk of de overgang naar een confederatie noodzakelijk een tussenstap veronderstelt, nl. separatisme en onafhankelijke staten, dan wel of ze ook in één stap kan gebeuren.

De overgang van een federatie naar een confederatie kan zowel gebeuren in twee stappen, met tussenin de volledige afschaffing van de Belgische staat, als in één stap, waarbij België op geen enkel moment heeft opgehouden te bestaan maar enkel is omgevormd (weliswaar vrij fundamenteel). Het is namelijk perfect mogelijk om een confederatie overeen te komen vooraleer de federatie ontbonden wordt, en de ontbinding van de federatie te koppelen aan de omvorming in een confederatie. Het is perfect mogelijk om te bepalen dat elke deelstaat in beginsel soeverein is en alle bevoegdheden aan zich kan trekken en tegelijkertijd overeen te komen bepaalde bevoegdheden aan gemeenschappelijke instellingen toevertrouwd te laten.

Een voorbeeld: het is perfect mogelijk het land om te vormen tot een confederatie en daarbij overeen te komen dat het leger een gezamenlijk leger blijft; het is helemaal niet nodig om daarvoor het Belgisch leger af te schaffen, vervolgens twee aparte legers op te richten, en die vervolgens terug samen te voegen. Dat is nochtans mut.mut. wat mensen beweren die zeggen dat confederalisme niet mogelijk is zonder dat er voorafgaandelijk volledig onafhankelijke staten zijn.

In zo'n proces is er onafhankelijkheid van de deelstaten gedurende datgene wat juristen een "logische seconde" noemen (8): iets dat deel uitmaakt van het denkproces, maar zich niet reëel voordoet omdat de "logisch" volgende stap tegelijk wordt gezet met de vorige. Nu heb ik zelf geen enkele moeite met het etiket separatisme, maar wie beweert dat de overgang naar een confederatie de totale splitsing van het land veronderstelt is een handelaar in angst.

(1) Bv. M. REYNEBEAU, "‘Je moet de mensen niet bedriegen' Wat is in 's hemelsnaam confederalisme", de Standaard 5 juni 2010, http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=V12R3DPV; B. EECKHOUT, "Tussenstand: De charlatans van het confederalisme", De Morgen 5 juni 2010, http://www.demorgen.be/dm/nl/2461/De-Gedachte/article/detail/1114557/2010/06/05/Tussenstand-De-charlatans-van-het-confederalisme.dhtml
(2) De term confederaal is een Middeleeuwse term, de term federaal duikt voor het eerst op in Engeland halfweg de 17e eeuw met dezelfde betekenis. Het is pas rond het einde van de 18e eeuw dat de 2 termen stilaan onderscheiden werden (statenbond tgo. bondsstaat).
(3) Volgens de klassiek uitdrukking zijn de lidstaten de "meesters der Verdragen".
(4) Ik heb dit al eerder nader uitgewerkt in mijn bijdragen "Waarom Bundesrecht bricht Landesrecht het monster van Loch Ness is van het belgische staatsrecht" De Tijd 15 oktober 2004 = http://storme.be/bundesrecht.html, en "Martens haalt het Loch-Ness-monster van de Belgicisten weer boven ", Vlaamseconservatieven 30 juni 2007, http://vlaamseconservatieven.blogspot.com/2007/06/martens-haalt-het-loch-ness-monster-van.html
(5) Tekst op http://www.storme.be/verlating.html
(6) Zie B. Bouckaert, "Institutions matter: Explaining successes of the Dutch Republic (1568-1795)", Harvard U. 2005, ook op http://www.law.ugent.be/grond/Organisatie/profesoren/ het bestand Dutch Republic.doc.
(7) Tekst op http://www.storme.be/unievanutrecht.html
(8) „eine spezifisch rechtliche Denkform für die Zeit, durch die der zeitliche Anfang, der zeitliche Wechsel, und das zeitliche Ende der Zurechnung von dauerhaften Rechten und Pflichten und ebensolchen Rechtsverhältnissen zu verschiedenen Rechtssubjekten durch die Fiktion eines bloß gedachten, auf einen minimalen Zeitpunkt reduzierten Zeitraum voneinander unterschieden werden.“ (Günther Winkler: Zeit und Recht. Kritische Anmerkungen zur Zeitgebundenheit des Rechts und des Rechtsdenkens, Springer, 1995, p. 318 v.)